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派驻检察室对基层司法执法活动的监督机制探索
发布时间:2017-06-26 17:19:59    作者:本站编辑

 摘要:检察机关是国家的法律监督机关,对基层司法执法活动进行监督是其法定职能。监督职能的发挥对于准确、及时地查明事实,正确适用法律,保护当事人的合法权益具有重要意义。检察机关的行政设置仅涉及到县一级,存在对基层司法执法活动的监督虚化问题。派驻检察室(以下简称检察室)作为检察机关实现检力下沉、延伸法律监督触角的一种重要组织形式,探索建立对基层司法执法活动的监督机制显得颇为必要。

一、派驻基层检察室对基层司法执法活动法律监督的依据

(一)理论依据

人民代表大会制度是派驻检察室对基层司法执法活动法律监督的宪政基础。宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,各级行政机构都应对人民负责,受人民监督。在人民代表大会制度下,法律监督职能从其他国家职能中彻底分离与专门化,是历史的进步。应充分肯定检察机关的法律监督职能,才能看清楚检察制度的本质,从而完善人民代表大会制度下的法律监督机制。因此,派驻检察室对基层司法执法活动进行法律监督是由我国的宪政体制决定的。

权力分立与权力制约原理是派驻检察室对基层司法执法活动法律监督的理论基础。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出,“权力没有受到限制,必将导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”。“只要是权力,就有扩张的倾向,有滥用的可能,因此,权力扩张到哪里,法律控制就应该跟到哪里”。在当前我国的乡镇基层政权中,已经普遍设立了人民法庭、派出所、司法所等司法机构,部分乡镇工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全。既然各种权力已经延伸到基层,肩负法律监督职责的检察机关也应将监督触角延伸到基层,确保司法与行政执法依法规范运行。

(二)法律依据

我国《宪法》和《人民检察院组织法》明确规定,中国人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关,这就说明检察机关负责对于包括基层执法机构在内的国家机关实施和执行法律的行为实施法律监督。《山东省检察机关派驻基层检察室工作细则(试行)》中关于派驻检察室的诉讼监督职能有明确规定,可见,检察机关对基层司法执法活动进行监督是有国家基本法律作为依据的。

(三)现实依据

目前,法院系统、公安系统和司法行政系统均在乡镇设置了自己的基层政法机构,而检察机构设置仅局限在县级,对基层政法机构的法律监督存在一定的漏洞。高检院制定的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》和省院《20132015年全省检察机关执法规范化建设规划》中指出,要加强和规范派驻检察室建设,在人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的地区,原则上可与人民法院派出法庭对应设置,这便实现了监督机构与监督需要的对接,有利于健全中国特色的基层司法体制,探索派驻检察室对基层司法执法活动的监督已是水到渠成。

二、派驻基层检察室对基层司法执法活动法律监督的意义

(一)有利于加强基层社会管理。乡镇组织是我国最基层的权力组织,也是我国民主法治建设的薄弱之处。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层。”针对检察机关设置只到县一级的缺陷,在乡镇设立派驻检察室,将基层司法执法活动难以纳入法律监督的视野,正迎合了当今依法执法工作重点在基层的这种需求,更有利于加强对基层司法执法活动的监督,加强基层社会管理。

(二)有利于满足基层群众的司法诉求。基层是矛盾纠纷的多发易发地,但基层执法违法的现象也极易发生,加之基层群众受文化程度、信息渠道、客观事实等情况所限,对检察机关的职能和办案程序了解不多,对自身权利强烈的保护需求得不到满足,形成了不知道诉、不方便诉的困境。这就需要派驻检察室积极主动、定期定点、持续稳定的为基层群众提供可靠、满意的法律监督服务。通过宣传、咨询等方式,让群众真正了解检察室的职能及程序,倾听群众心声,回应群众关切,满足群众诉求。

(三)有利于检察机关参与社会管理创新的职能发挥。在基层治理法治化和法治治理现代化的大环境下,检察室的职能发挥不能孤立前行,而是要放到大局中审视、谋划,顺应经济社会发展新要求,紧靠贴近一线群众的天然优势,及时推出具有检察特色、符合法治精神的新举措,不断探索派驻检察室服务基层经济社会发展的有效途径,积极参与社会管理创新。

三、派驻基层检察室对基层司法执法活动法律监督的困境

(一)监督依据不力

目前关于检察室设置及职能定位仅仅在检察机关的内部文件中作出了规定,对基层司法执法活动的法律监督只能据此进行,一是监督活动无法可依,二是监督程序无章可循,法律监督工作存在很大障碍,检察室的威望更是无从谈起。

(二)监督范围不全

笔者通过走访辖区内派驻检察室发现,检察室对基层司法执法活动的监督职能主要表现在对人民法庭、基层派出所及司法所这三个领域且范围有限,对别的基层行政机关执法行为开展法律监督工作较少甚至空白。

对人民法庭的监督方面。现阶段民行检察监督较多采用的是抗诉再审的事后监督和审判延伸的执行监督,对于诉中监督、诉前监督虽然在制度和观念上有所突破,但还未制度性地、常规性地开展工作。即使在事后监督阶段,执行监督也仅是原则性规定,对一些适用特别程序案件还存在空白。

对公安派出所的监督方面。检察室对公安派出所的监督一般为轻微刑事案件,通常采取查看案卷等方式,监督范围单一,监督问题表面,监督效果被动,难以发现公安派出所执法中的源头性、根本性、基础性的问题。

对社区矫正法律监督方面。主要有两方面观点,一是派驻基层检察室的监督对象应当是担负执行交付、管理、矫正社区服刑人员的司法所及公安派出所的司法、执法活动;二是派驻检察室的监督对象既包括社区矫正的实施主体司法所,同时公安派出所、法院等社区矫正参与主体的司法、执法活动也包括在内,还包括授权履行教育矫正、帮困扶助职的社会团体和组织。争议的关键点在于参与执法的社区团体和组织是否属于检察室司法执法活动的主体,我国法律目前并没有明确规定。

(三)监督方式不刚

现行法律规定检察机关对基层司法执法活动的法律监督方式主要有提出纠正意见、发出纠正违法通知书或检察建议书,手段虽多,这些监督手段存在的共性是刚性不强,对监督对象缺乏强制力,使得法律监督的效果大打折扣。且若监督意见再不被监督者采纳,检察机关无法进一步采取措施对违法行为进行强有力的纠正。这样使得检察机关的监督方式在一定程度上被搁置,无法对违法行为进行切实有效的法律监督。

(四)监督效果不佳

如今检察机关行使监督职能的途径仍主要通过传统的信访举报、提前介入侦查、书面的调阅案卷和召开联席会议等方式,现代的同步监督方式如案件信息共享平台没有建立,这便导致部门之间信息不对称,监督具有表面性、滞后性。且这些传统的监督方式往往没有强制执行力,约束性不强,监督效果不佳。以对公安机关的监督为例,由于现行法律未明确公安机关拒不纠正违法,或者拒不执行检察室所作决定的法律后果,检察室对公安派出所的监督缺乏刚性约束力,监督效果难以得到有效实现,监督效能低。

四、探索建立派驻检察室对基层司法执法活动的法律监督机制

笔者认为,应构建以诉讼监督为主、综合运用检察建议等多种手段的多元化综合性监督机制。

(一)提升监督依据

现行《人民检察院组织法》没有关于派驻检察室的相关规定,这也是其难以有效开展律监督工作的主要原因。完善派驻检察室法律监督应当明确派驻检察室的法律地位。修订《人民检察院组织法》时对派驻检察室的职能及设置进行规定,明确其法律地位,为派驻检察室对基层司法执法活动的法律监督工作提供明确法律依据。

(二)明确监督对象

派驻检察室法律监督的对象应当为基层司法执法机关,主要有人民法庭、派出所、参与社区矫正的司法所以及所有的执法机关。这些作为派驻检察室的法律监督对象毋庸置疑,但还存在一些被授权参与执法的组织是否可以作为监督对象现行法律没有规定。比如对于授权履行教育矫正、帮困扶助职责的社会团体和组织是否属于监督对象的范围。笔者认为,社会团体和组织履行教育矫正以及帮困扶助属于社区矫正的工作范围,具有执法活动的性质,因而应当纳入派驻检察室法律监督的范围。社区矫正法律监督是对包括矫正措施以及矫正程序在内的整个社区矫正工作的合法性进行的监督。因而对于交付执行前环节的监督,即对判决、裁定以及决定社区矫正的司法机关的活动进行监督也应当纳入到法律监督的范围之内。对交付环节之前的司法活动进行监督一定程度上是从源头上对社区矫正工作的合法性进行监督,对社区矫正工作的法律监督具有重大的意义。

(三)完善监督方式

提出检察建议。相对于抗诉来说,检察建议更具有“柔性”,但是实践中,派驻检察室应以抗诉的标准对提起检察建议的理由进行充分论述,增强说理性,准确认定法律关系,切实提高检察建议的质量。若人民法庭采纳检察建议,应当通知检察室;不采用的,应当作出书面说明理由送达检察室。

发出纠正违法通知。对于法庭正在审理中的程序问题,或者审判已经终结,但在程序上却是存在问题又不影响实体判决的,可以通过发出纠正违法通知的方式通知法庭纠正错误。

提出检察意见。在检察室发现人民法庭的生效判决、裁定有错误时,通过协商的方式,提出检察意见,建议人民法庭再审纠正错误。

起诉。对于一些适用特别程序案件以及损害公共利益的行为,检察室可以通过起诉的方式启动司法程序。

(四)加强机制建设

建立信息共享机制。基层执法机构每季度向检察室通报审理的案件数量、种类等情况,必要时,检察室可以依照相关规定查阅卷宗材料。对已经反映到检察室的案件,要跟踪调研,变事后监督为实时研判,通过受理当事人反应的司法不公问题,找准监督对象,及时基层执法机关反馈相关社会信息,协助做好当事人工作;必要时,可以商请审判部门共同研究解决群众反应的问题,努力化解矛盾纠纷。

建立工作协调机制。检察室对于收到的当事人举报、控告和申诉,经审查认为有必要的,可以向相关执法机构了解情况,其应予以配合。当事人举报、申诉和控告的理由不成立的,检察室应做好当事人的息诉罢访工作。

建立联席会议机制。检察室与基层执法机构在加强日常工作联系的同时,可以通过联系会议的刑事,互通情况,交流业务,针对执法过程中出现的新情况、新问题,共商应对措施,共同提高执法水平和能力。

(五)加大宣传力度

派驻检察室在实践中要注意扩大宣传力度,对检察室宣传不应当满足于上街散发资料等模式,应当多与电视、报纸等媒体合作,特别是一些对基层执法监督成功的案例,要深入群众进行广泛宣传,让基层群众了解检察室,熟知检察室的工作范围,更直接的感受到可以从检察室的监督职能受益。

(作者单位:菏泽市人民检察院)

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